國有建設(shè)用地使用權(quán)的類型、設(shè)立與權(quán)能
日期:2020-03-23 08:51:27點(diǎn)擊率:1741
物權(quán)需要通過物權(quán)法定、物權(quán)設(shè)定和物權(quán)登記確立。國有建設(shè)用地使用權(quán)作為最重要的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),很有必要明確其類型、設(shè)立和權(quán)能。
1.改革開放之前,我國只有行政劃撥用地,隨著土地使用制度改革實(shí)踐探索,才逐漸創(chuàng)新產(chǎn)生了其他不同的國有建設(shè)用地有償使用方式,逐步上升為法規(guī),形成不同類型的國有建設(shè)用地使用權(quán),亟需在即將通過的《民法典物權(quán)編》中對(duì)各類國有建設(shè)用地使用權(quán)以及各類集體建設(shè)用地使用權(quán)等進(jìn)行明確和規(guī)范,真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定。
2.國有建設(shè)用地使用權(quán)最初是通過政府不同的供地方式設(shè)立的。當(dāng)然,已經(jīng)設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán),也可以通過依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資等方式,由新的受讓人繼受取得。
3.通過劃撥、出讓等不同政府供地方式初始取得或通過轉(zhuǎn)讓等方式繼受取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)類型不同,權(quán)能也各不相同,按照權(quán)能從小到大大略可以作如下排序:劃撥建設(shè)用地使用權(quán)<承租建設(shè)用地使用權(quán)<授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)<作價(jià)出資(入股)建設(shè)用地使用權(quán)=出讓建設(shè)用地使用權(quán)。
國有建設(shè)用地使用權(quán)的類型、設(shè)立與權(quán)能
岳曉武
根據(jù)我國土地制度,除集體土地經(jīng)征收可以轉(zhuǎn)為國有土地外,土地所有權(quán)一般不會(huì)變動(dòng),因此,用益物權(quán)是最重要的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),國有建設(shè)用地使用權(quán)又是用益物權(quán)中最重要的物權(quán)。物權(quán)需要通過物權(quán)法定、物權(quán)設(shè)定與物權(quán)登記三個(gè)程序而確立,因此,系統(tǒng)探討國有建設(shè)用地使用權(quán)的種類、設(shè)立和相應(yīng)的權(quán)能很有必要。
國有建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)法定
根據(jù)物權(quán)法定原則,物權(quán)的種類和內(nèi)容應(yīng)由法律規(guī)定。國有建設(shè)用地使用權(quán)的種類和內(nèi)容,同樣也應(yīng)由法律規(guī)定。但改革開放之前,我國只有行政劃撥用地,隨著土地使用制度改革實(shí)踐探索,才逐漸創(chuàng)新產(chǎn)生了其他不同的國有建設(shè)用地有償使用方式,而后逐步上升為法規(guī),形成不同類型的國有建設(shè)用地使用權(quán)。
1987年11月,國務(wù)院批準(zhǔn)深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)。1987年9月、11月和12月,深圳市規(guī)劃國土局分別以協(xié)議、招標(biāo)和拍賣方式,探索性出讓了3宗國有建設(shè)用地使用權(quán)。深圳等試點(diǎn)城市的成功實(shí)踐直接促進(jìn)相關(guān)法律修改。1988年,《憲法》、《土地管理法》先后修改,明確:“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”,標(biāo)志著出讓建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)法定。
今天我們熟悉的國有土地租賃、國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股、國有建設(shè)用地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營等土地有償使用和資產(chǎn)配置方式,則是在國有企業(yè)改革土地資產(chǎn)處置實(shí)踐中首先探索出來,逐步總結(jié)上升為政策和制度的。1992年,根據(jù)國家推進(jìn)股份制企業(yè)試點(diǎn)需要,原國家土地管理局和國家體改委制訂了《股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》,要求試點(diǎn)涉及的企業(yè)劃撥用地必須確權(quán)登記和評(píng)估處置,納入有償使用,但實(shí)踐中很快面臨僅有出讓方式的局限。1992年末,上海石油化工總廠經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行股份制改革和境外上市。該廠建設(shè)用地經(jīng)評(píng)估價(jià)格近20億元,無論原企業(yè)還是改制后的公司都沒能力繳納出讓金。為此,在實(shí)踐中創(chuàng)造性探索了國家以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資投入新設(shè)股份公司并作為國家股的處置方式,確認(rèn)折算國家股5億股。金山石化之后,又遇到一些改制企業(yè),沒能力支付出讓金,作價(jià)出資(入股)方式又受企業(yè)總股本限制而無法采用,由此催生了國有土地租賃方式。1996年底,國務(wù)院推行國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)和國家控股公司試點(diǎn),結(jié)合江西銅業(yè)公司股份制改造,國家土地管理局又探索出了國有建設(shè)用地授權(quán)經(jīng)營方式。 上述改革實(shí)踐創(chuàng)新出來的土地資產(chǎn)處置方式需要及時(shí)總結(jié)提升為政策文件,才能更好指導(dǎo)實(shí)踐。國家土地管理局、國家體改委在實(shí)踐基礎(chǔ)上及時(shí)制定了《關(guān)于到境外上市的股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理若干問題的通知》、《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》、《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》等政策文件,明確了保留劃撥、出讓、國有土地租賃、國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資(入股)、國有土地授權(quán)經(jīng)營等土地處置方式、條件和程序。正是因?yàn)檫@些改革實(shí)踐和政策積淀,1998年出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》第29條明確規(guī)定,國有土地有償使用方式包括:國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、國有土地租賃和國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。至此,國有建設(shè)用地使用權(quán)由最初的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)一種,擴(kuò)展為國有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)、出讓建設(shè)用地使用權(quán)、承租建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資或入股建設(shè)用地使用權(quán)和授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)五種。但需要看到的是,劃撥和出讓建設(shè)用地使用權(quán)已通過《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》等實(shí)現(xiàn)了物權(quán)法定,承租建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資、入股建設(shè)用地使用權(quán)還停留在國務(wù)院行政法規(guī)層面,授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)則更是停留在部委政策性文件層面,尚未真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定。目前公布的的《民法典(草案)》對(duì)用益物權(quán)的規(guī)定過于簡略,只是簡單區(qū)分了一下劃撥和出讓國有建設(shè)用地使用權(quán),重點(diǎn)只對(duì)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,其他承租國有建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資或入股國有建設(shè)用地使用權(quán)等根本沒做規(guī)定,對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)也只是一語帶之。因此,亟需在《民法典物權(quán)編》中對(duì)劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)、承租國有建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資國有建設(shè)用地使用權(quán)、授權(quán)經(jīng)營國有建設(shè)用地使用權(quán)以及各類集體建設(shè)用地使用權(quán)等進(jìn)行明確和規(guī)范,真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定。 (從土地角度看《民法典物權(quán)編》(草案)存在的問題)
國有建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立與取得
中華人民共和國是國有土地所有權(quán)的惟一主體,國務(wù)院代表國家對(duì)國有土地行使所有權(quán),具體由市縣人民政府自然資源部門以國有土地所有權(quán)代表身份通過劃撥、出讓等供地行為,將相應(yīng)的國有建設(shè)用地使用權(quán)授予使用者。因此,國有建設(shè)用地使用權(quán)最初是通過政府不同的供地方式設(shè)立的。當(dāng)然,已經(jīng)設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán),也可以通過依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資等方式,由新的受讓人繼受取得。劃撥建設(shè)用地使用權(quán)是通過劃撥供地設(shè)立的。報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),使用者在繳納補(bǔ)償安置等費(fèi)用或以無償方式使用土地,市、縣人民政府自然資源部門向用地者頒發(fā)《國有土地劃撥決定書》,經(jīng)依法登記,用地者領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,取得相應(yīng)的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)?!锻恋毓芾矸ā?、《城市房地產(chǎn)管理法》等對(duì)建設(shè)用地劃撥范圍有嚴(yán)格限定,自然資源部《劃撥用地目錄》對(duì)劃撥用地范圍進(jìn)行了具體細(xì)化,符合《劃撥用地目錄》方可以劃撥方式提供。 除此之外,因歷史原因,單位和個(gè)人以各種方式依照法律和有關(guān)政策取得的國有建設(shè)用地使用權(quán),但未向國家繳納土地有償使用費(fèi)用的,也視為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。出讓建設(shè)用地使用權(quán)是通過出讓供地方式設(shè)立的。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓,應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃。市、縣人民政府自然資源部門應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地出讓計(jì)劃和城市規(guī)劃,擬訂出讓地塊的用途、年限、規(guī)劃條件和其他土地使用條件等方案,報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府自然資源部門具體組織出讓。建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限為:居住用地70年;工業(yè)用地50年;教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年;商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;綜合或者其他用地50年。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓,可以采取招標(biāo)、拍賣、掛牌或者雙方協(xié)議的方式,商業(yè)、旅游、娛樂、工業(yè)和商品住宅等經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌方式。市、縣人民政府自然資源部門通過拍賣、招標(biāo)、掛牌或者協(xié)議方式確定土地使用者后,應(yīng)當(dāng)與土地使用者簽訂書面出讓合同。使用者依照出讓合同約定付清出讓金,依法申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記,領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,取得出讓建設(shè)用地使用權(quán)。承租建設(shè)用地使用權(quán)是通過國有土地租賃方式設(shè)立的。國家以招標(biāo)拍賣掛牌或協(xié)議方式將國有建設(shè)用地出租給使用者,使用者與縣級(jí)以上人民政府自然資源部門簽訂一定年期的土地租賃合同,支付租金,申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記,取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,取得承租建設(shè)用地使用權(quán)。國有土地租賃不適用于經(jīng)營性房地產(chǎn)用地。國有土地租賃可以根據(jù)情況實(shí)行短期租賃或長期租賃。對(duì)短期使用或用于修建臨時(shí)建筑物的土地,實(shí)行短期租賃,短期租賃年限一般不超過5年;對(duì)需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長期使用的土地,應(yīng)實(shí)行長期租賃,具體租賃期限由租賃合同約定,但最長不得超過法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年期。國有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相均衡。承租人取得建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)未支付其它土地費(fèi)用的,租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按全額地價(jià)折算;承租人取得建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用的,租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按扣除有關(guān)費(fèi)用后的地價(jià)余額即出讓金額折算。具體宗地的租金標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)土地市場狀況評(píng)估后通過協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或掛牌方式確定。采用短期租賃的,一般按年度或季度支付租金;采用長期租賃的,應(yīng)在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和調(diào)整方式。作價(jià)出資(入股)建設(shè)用地使用權(quán)是通過作價(jià)出資(入股)方式設(shè)立的。經(jīng)批準(zhǔn)國家以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資投入股份有限公司或者有限責(zé)任公司的,應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府自然資源部門根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格和出讓金標(biāo)準(zhǔn),確定應(yīng)折算的出資額或股本額,并向企業(yè)頒發(fā)《國有土地使用權(quán)作價(jià)出資(入股)決定書》,企業(yè)依法申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記,領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,取得相應(yīng)的作價(jià)出資(入股)建設(shè)用地使用權(quán)。
授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)是通過國有建設(shè)用地授權(quán)經(jīng)營設(shè)立的。國家根據(jù)需要,以一定年期的國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營管理,并向被授權(quán)企業(yè)發(fā)放《國有建設(shè)用地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營決定書》,被授權(quán)企業(yè)依法申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記,領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,取得授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)。
不同類型國有建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能
通過劃撥、出讓等不同政府供地方式初始取得或通過轉(zhuǎn)讓等方式繼受取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)類型不同,權(quán)能也各不相同,按照權(quán)能從小到大大略可以作如下排序:劃撥建設(shè)用地使用權(quán)<承租建設(shè)用地使用權(quán)<授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)<作價(jià)出資(入股)建設(shè)用地使用權(quán)=出讓建設(shè)用地使用權(quán)。1.劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能劃撥建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照《國有土地劃撥決定書》中規(guī)定的土地面積、用途、使用條件等使用土地,不得擅自改變。確需改變土地用途等使用條件的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地行政主管部門和規(guī)劃部門同意,報(bào)批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn),劃撥建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后,劃撥建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,但應(yīng)由受讓方辦理出讓手續(xù),繳納出讓金;有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府決定可以不辦理出讓手續(xù),轉(zhuǎn)讓方應(yīng)按規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲得的土地收益上繳國家或作其他處理。對(duì)于房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房上市涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的,無需再辦理審批手續(xù),只要按規(guī)定繳納土地出讓金即可。劃撥土地上的房屋可以出租,但需要將其中的土地收益上繳國家。房屋連同占用的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押,但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí),依法拍賣該房地產(chǎn)后,應(yīng)當(dāng)從拍賣所得價(jià)款中扣繳相當(dāng)于應(yīng)繳納的建設(shè)用地使用權(quán)出讓金后,抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。需要說明的是,劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格可依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本評(píng)定。劃撥建設(shè)用地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)為有償使用的,應(yīng)按出讓建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格與劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金,并以此計(jì)算租金或增加國家資本金、國家股本金。 2.出讓建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能出讓建設(shè)用地使用權(quán)人可以按照出讓合同約定的土地用途和條件開發(fā)利用土地,需改變出讓合同約定的土地用途等的,應(yīng)當(dāng)取得出讓方和城市規(guī)劃部門同意,簽訂出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂出讓合同,相應(yīng)調(diào)整出讓金。在出讓年期內(nèi),出讓建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,但首次轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)當(dāng)付清出讓金,取得建設(shè)用地使用權(quán)證書,并按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā),屬于房屋建設(shè)工程的,完成開發(fā)投資總額的25%以上,屬于成片開發(fā)土地的,形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件。轉(zhuǎn)讓時(shí)房屋已經(jīng)建成的,還應(yīng)持有房屋所有權(quán)證書。出讓建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)簽訂書面轉(zhuǎn)讓合同,原出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。國家對(duì)依法取得的出讓建設(shè)用地使用權(quán),在使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據(jù)社會(huì)公共利益的需要依照法律程序提前收回的,應(yīng)根據(jù)土地的剩余年期和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。出讓合同約定的使用年限屆滿,住宅用地自動(dòng)續(xù)期,其他用地需要繼續(xù)使用的,應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期,除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽訂有償使用合同,依照規(guī)定支付有償使用費(fèi)。出讓合同約定的使用年限屆滿,使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,建設(shè)用地使用權(quán)由國家無償收回。3.承租建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能在按規(guī)定支付土地租金,依法領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證,并按約定完成開發(fā)建設(shè)后,經(jīng)自然資源部門同意或根據(jù)租賃合同約定,承租建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和抵押。轉(zhuǎn)租、分租的,承租建設(shè)用地使用權(quán)人與國家之間的租賃合同繼續(xù)有效,承租人與第三人建立了附加租賃關(guān)系,第三人取得相應(yīng)的地役權(quán);承租建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的,租賃合同約定的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)給第三人,承租建設(shè)用地使用權(quán)由第三人取得。地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物抵押,承租建設(shè)用地使用權(quán)可隨之抵押,抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地租賃合同同時(shí)轉(zhuǎn)讓。在使用年期內(nèi),承租人有優(yōu)先受讓權(quán)。國家對(duì)依法取得的承租建設(shè)用地使用權(quán),在使用年限屆滿前不收回;因社會(huì)公共利益的需要,依照法律程序提前收回的,應(yīng)對(duì)承租人給予合理補(bǔ)償。承租建設(shè)用地使用權(quán)期滿,承租人可申請(qǐng)續(xù)期,除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的,應(yīng)予批準(zhǔn)。未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的,承租建設(shè)用地使用權(quán)由國家依法無償收回。承租人未按合同約定開發(fā)建設(shè)、違法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或不按合同約定按時(shí)交納土地租金的,自然資源部門可以解除合同,依法收回承租建設(shè)用地使用權(quán)。4.作價(jià)出資(入股)建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能作價(jià)出資(入股)建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能與出讓建設(shè)用地使用權(quán)一致,在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資、出租、抵押等。 5.授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能介于出讓(作價(jià)出資或入股)建設(shè)用地使用權(quán)和劃撥建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能之間:在使用年期內(nèi),授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)可以依法作價(jià)出資、入股、租賃;可以在集團(tuán)公司直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓,但改變用途或向集團(tuán)公司以外的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)讓時(shí),應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并補(bǔ)繳土地出讓金。(岳曉武 中國土地學(xué)會(huì)土地法學(xué)分會(huì)副主任委員、中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)副會(huì)長)
——來源:土言土語土言