國有建設(shè)用地使用權(quán)的類型、設(shè)立與權(quán)能
日期：2020-03-23 08:51:27點(diǎn)擊率：2089
物權(quán)需要通過物權(quán)法定、物權(quán)設(shè)定和物權(quán)登記確立。國有建設(shè)用地使用權(quán)作為最重要的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，很有必要明確其類型、設(shè)立和權(quán)能。
1.改革開放之前，我國只有行政劃撥用地，隨著土地使用制度改革實(shí)踐探索，才逐漸創(chuàng)新產(chǎn)生了其他不同的國有建設(shè)用地有償使用方式，逐步上升為法規(guī)，形成不同類型的國有建設(shè)用地使用權(quán)，亟需在即將通過的《民法典物權(quán)編》中對各類國有建設(shè)用地使用權(quán)以及各類集體建設(shè)用地使用權(quán)等進(jìn)行明確和規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定。
2.國有建設(shè)用地使用權(quán)最初是通過政府不同的供地方式設(shè)立的。當(dāng)然，已經(jīng)設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，也可以通過依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資等方式，由新的受讓人繼受取得。
3.通過劃撥、出讓等不同政府供地方式初始取得或通過轉(zhuǎn)讓等方式繼受取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)類型不同，權(quán)能也各不相同，按照權(quán)能從小到大大略可以作如下排序：劃撥建設(shè)用地使用權(quán)<承租建設(shè)用地使用權(quán)<授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)<作價(jià)出資（入股）建設(shè)用地使用權(quán)=出讓建設(shè)用地使用權(quán)。
國有建設(shè)用地使用權(quán)的類型、設(shè)立與權(quán)能
岳曉武
根據(jù)我國土地制度，除集體土地經(jīng)征收可以轉(zhuǎn)為國有土地外，土地所有權(quán)一般不會(huì)變動(dòng)，因此，用益物權(quán)是最重要的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，國有建設(shè)用地使用權(quán)又是用益物權(quán)中最重要的物權(quán)。物權(quán)需要通過物權(quán)法定、物權(quán)設(shè)定與物權(quán)登記三個(gè)程序而確立，因此，系統(tǒng)探討國有建設(shè)用地使用權(quán)的種類、設(shè)立和相應(yīng)的權(quán)能很有必要。
國有建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)法定
根據(jù)物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容應(yīng)由法律規(guī)定。國有建設(shè)用地使用權(quán)的種類和內(nèi)容，同樣也應(yīng)由法律規(guī)定。但改革開放之前，我國只有行政劃撥用地，隨著土地使用制度改革實(shí)踐探索，才逐漸創(chuàng)新產(chǎn)生了其他不同的國有建設(shè)用地有償使用方式，而后逐步上升為法規(guī)，形成不同類型的國有建設(shè)用地使用權(quán)。
1987年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)。1987年9月、11月和12月，深圳市規(guī)劃國土局分別以協(xié)議、招標(biāo)和拍賣方式，探索性出讓了3宗國有建設(shè)用地使用權(quán)。深圳等試點(diǎn)城市的成功實(shí)踐直接促進(jìn)相關(guān)法律修改。1988年，《憲法》、《土地管理法》先后修改，明確：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”，標(biāo)志著出讓建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)法定。
今天我們熟悉的國有土地租賃、國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股、國有建設(shè)用地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營等土地有償使用和資產(chǎn)配置方式，則是在國有企業(yè)改革土地資產(chǎn)處置實(shí)踐中首先探索出來，逐步總結(jié)上升為政策和制度的。1992年，根據(jù)國家推進(jìn)股份制企業(yè)試點(diǎn)需要，原國家土地管理局和國家體改委制訂了《股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》，要求試點(diǎn)涉及的企業(yè)劃撥用地必須確權(quán)登記和評估處置，納入有償使用，但實(shí)踐中很快面臨僅有出讓方式的局限。1992年末，上海石油化工總廠經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行股份制改革和境外上市。該廠建設(shè)用地經(jīng)評估價(jià)格近20億元，無論原企業(yè)還是改制后的公司都沒能力繳納出讓金。為此，在實(shí)踐中創(chuàng)造性探索了國家以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資投入新設(shè)股份公司并作為國家股的處置方式，確認(rèn)折算國家股5億股。金山石化之后，又遇到一些改制企業(yè)，沒能力支付出讓金，作價(jià)出資（入股）方式又受企業(yè)總股本限制而無法采用，由此催生了國有土地租賃方式。1996年底，國務(wù)院推行國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)和國家控股公司試點(diǎn)，結(jié)合江西銅業(yè)公司股份制改造，國家土地管理局又探索出了國有建設(shè)用地授權(quán)經(jīng)營方式。 上述改革實(shí)踐創(chuàng)新出來的土地資產(chǎn)處置方式需要及時(shí)總結(jié)提升為政策文件，才能更好指導(dǎo)實(shí)踐。國家土地管理局、國家體改委在實(shí)踐基礎(chǔ)上及時(shí)制定了《關(guān)于到境外上市的股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理若干問題的通知》、《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》、《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》等政策文件，明確了保留劃撥、出讓、國有土地租賃、國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）、國有土地授權(quán)經(jīng)營等土地處置方式、條件和程序。正是因?yàn)檫@些改革實(shí)踐和政策積淀，1998年出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》第29條明確規(guī)定，國有土地有償使用方式包括：國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、國有土地租賃和國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。至此，國有建設(shè)用地使用權(quán)由最初的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)一種，擴(kuò)展為國有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)、出讓建設(shè)用地使用權(quán)、承租建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資或入股建設(shè)用地使用權(quán)和授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)五種。但需要看到的是，劃撥和出讓建設(shè)用地使用權(quán)已通過《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》等實(shí)現(xiàn)了物權(quán)法定，承租建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資、入股建設(shè)用地使用權(quán)還停留在國務(wù)院行政法規(guī)層面，授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)則更是停留在部委政策性文件層面，尚未真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定。目前公布的的《民法典（草案）》對用益物權(quán)的規(guī)定過于簡略，只是簡單區(qū)分了一下劃撥和出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，重點(diǎn)只對出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，其他承租國有建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資或入股國有建設(shè)用地使用權(quán)等根本沒做規(guī)定，對集體建設(shè)用地使用權(quán)也只是一語帶之。因此，亟需在《民法典物權(quán)編》中對劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)、承租國有建設(shè)用地使用權(quán)、作價(jià)出資國有建設(shè)用地使用權(quán)、授權(quán)經(jīng)營國有建設(shè)用地使用權(quán)以及各類集體建設(shè)用地使用權(quán)等進(jìn)行明確和規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定。 (從土地角度看《民法典物權(quán)編》（草案）存在的問題）
國有建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立與取得
中華人民共和國是國有土地所有權(quán)的惟一主體，國務(wù)院代表國家對國有土地行使所有權(quán)，具體由市縣人民政府自然資源部門以國有土地所有權(quán)代表身份通過劃撥、出讓等供地行為，將相應(yīng)的國有建設(shè)用地使用權(quán)授予使用者。因此，國有建設(shè)用地使用權(quán)最初是通過政府不同的供地方式設(shè)立的。當(dāng)然，已經(jīng)設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，也可以通過依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資等方式，由新的受讓人繼受取得。劃撥建設(shè)用地使用權(quán)是通過劃撥供地設(shè)立的。報(bào)經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，使用者在繳納補(bǔ)償安置等費(fèi)用或以無償方式使用土地，市、縣人民政府自然資源部門向用地者頒發(fā)《國有土地劃撥決定書》，經(jīng)依法登記，用地者領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，取得相應(yīng)的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等對建設(shè)用地劃撥范圍有嚴(yán)格限定，自然資源部《劃撥用地目錄》對劃撥用地范圍進(jìn)行了具體細(xì)化，符合《劃撥用地目錄》方可以劃撥方式提供。 除此之外，因歷史原因，單位和個(gè)人以各種方式依照法律和有關(guān)政策取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)，但未向國家繳納土地有償使用費(fèi)用的，也視為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。出讓建設(shè)用地使用權(quán)是通過出讓供地方式設(shè)立的。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃。市、縣人民政府自然資源部門應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地出讓計(jì)劃和城市規(guī)劃，擬訂出讓地塊的用途、年限、規(guī)劃條件和其他土地使用條件等方案，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府自然資源部門具體組織出讓。建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限為：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，可以采取招標(biāo)、拍賣、掛牌或者雙方協(xié)議的方式，商業(yè)、旅游、娛樂、工業(yè)和商品住宅等經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌方式。市、縣人民政府自然資源部門通過拍賣、招標(biāo)、掛牌或者協(xié)議方式確定土地使用者后，應(yīng)當(dāng)與土地使用者簽訂書面出讓合同。使用者依照出讓合同約定付清出讓金，依法申請不動(dòng)產(chǎn)登記，領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，取得出讓建設(shè)用地使用權(quán)。承租建設(shè)用地使用權(quán)是通過國有土地租賃方式設(shè)立的。國家以招標(biāo)拍賣掛牌或協(xié)議方式將國有建設(shè)用地出租給使用者，使用者與縣級以上人民政府自然資源部門簽訂一定年期的土地租賃合同，支付租金，申請不動(dòng)產(chǎn)登記，取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，取得承租建設(shè)用地使用權(quán)。國有土地租賃不適用于經(jīng)營性房地產(chǎn)用地。國有土地租賃可以根據(jù)情況實(shí)行短期租賃或長期租賃。對短期使用或用于修建臨時(shí)建筑物的土地，實(shí)行短期租賃，短期租賃年限一般不超過5年；對需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長期使用的土地，應(yīng)實(shí)行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長不得超過法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年期。國有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相均衡。承租人取得建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)未支付其它土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按全額地價(jià)折算；承租人取得建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用的，租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按扣除有關(guān)費(fèi)用后的地價(jià)余額即出讓金額折算。具體宗地的租金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地市場狀況評估后通過協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或掛牌方式確定。采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長期租賃的，應(yīng)在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和調(diào)整方式。作價(jià)出資（入股）建設(shè)用地使用權(quán)是通過作價(jià)出資（入股）方式設(shè)立的。經(jīng)批準(zhǔn)國家以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資投入股份有限公司或者有限責(zé)任公司的，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府自然資源部門根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格和出讓金標(biāo)準(zhǔn)，確定應(yīng)折算的出資額或股本額，并向企業(yè)頒發(fā)《國有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）決定書》，企業(yè)依法申請不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，取得相應(yīng)的作價(jià)出資（入股）建設(shè)用地使用權(quán)。
授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)是通過國有建設(shè)用地授權(quán)經(jīng)營設(shè)立的。國家根據(jù)需要，以一定年期的國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營管理，并向被授權(quán)企業(yè)發(fā)放《國有建設(shè)用地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營決定書》，被授權(quán)企業(yè)依法申請不動(dòng)產(chǎn)登記，領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，取得授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)。
不同類型國有建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能
通過劃撥、出讓等不同政府供地方式初始取得或通過轉(zhuǎn)讓等方式繼受取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)類型不同，權(quán)能也各不相同，按照權(quán)能從小到大大略可以作如下排序：劃撥建設(shè)用地使用權(quán)<承租建設(shè)用地使用權(quán)<授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)<作價(jià)出資（入股）建設(shè)用地使用權(quán)=出讓建設(shè)用地使用權(quán)。1.劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能劃撥建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照《國有土地劃撥決定書》中規(guī)定的土地面積、用途、使用條件等使用土地，不得擅自改變。確需改變土地用途等使用條件的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地行政主管部門和規(guī)劃部門同意，報(bào)批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，劃撥建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，劃撥建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但應(yīng)由受讓方辦理出讓手續(xù)，繳納出讓金；有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府決定可以不辦理出讓手續(xù)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)按規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲得的土地收益上繳國家或作其他處理。對于房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房上市涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，無需再辦理審批手續(xù)，只要按規(guī)定繳納土地出讓金即可。劃撥土地上的房屋可以出租，但需要將其中的土地收益上繳國家。房屋連同占用的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押，但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣所得價(jià)款中扣繳相當(dāng)于應(yīng)繳納的建設(shè)用地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。需要說明的是，劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格可依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本評定。劃撥建設(shè)用地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)為有償使用的，應(yīng)按出讓建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格與劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金，并以此計(jì)算租金或增加國家資本金、國家股本金。 2.出讓建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能出讓建設(shè)用地使用權(quán)人可以按照出讓合同約定的土地用途和條件開發(fā)利用土地，需改變出讓合同約定的土地用途等的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和城市規(guī)劃部門同意，簽訂出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂出讓合同，相應(yīng)調(diào)整出讓金。在出讓年期內(nèi)，出讓建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但首次轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)當(dāng)付清出讓金，取得建設(shè)用地使用權(quán)證書，并按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額的25%以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件。轉(zhuǎn)讓時(shí)房屋已經(jīng)建成的，還應(yīng)持有房屋所有權(quán)證書。出讓建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面轉(zhuǎn)讓合同，原出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。國家對依法取得的出讓建設(shè)用地使用權(quán)，在使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要依照法律程序提前收回的，應(yīng)根據(jù)土地的剩余年期和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。出讓合同約定的使用年限屆滿，住宅用地自動(dòng)續(xù)期，其他用地需要繼續(xù)使用的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂有償使用合同，依照規(guī)定支付有償使用費(fèi)。出讓合同約定的使用年限屆滿，使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，建設(shè)用地使用權(quán)由國家無償收回。3.承租建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能在按規(guī)定支付土地租金，依法領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，并按約定完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)自然資源部門同意或根據(jù)租賃合同約定，承租建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和抵押。轉(zhuǎn)租、分租的，承租建設(shè)用地使用權(quán)人與國家之間的租賃合同繼續(xù)有效，承租人與第三人建立了附加租賃關(guān)系，第三人取得相應(yīng)的地役權(quán)；承租建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，租賃合同約定的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)給第三人，承租建設(shè)用地使用權(quán)由第三人取得。地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物抵押，承租建設(shè)用地使用權(quán)可隨之抵押，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地租賃合同同時(shí)轉(zhuǎn)讓。在使用年期內(nèi)，承租人有優(yōu)先受讓權(quán)。國家對依法取得的承租建設(shè)用地使用權(quán)，在使用年限屆滿前不收回；因社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，應(yīng)對承租人給予合理補(bǔ)償。承租建設(shè)用地使用權(quán)期滿，承租人可申請續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)予批準(zhǔn)。未申請續(xù)期或者申請續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，承租建設(shè)用地使用權(quán)由國家依法無償收回。承租人未按合同約定開發(fā)建設(shè)、違法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或不按合同約定按時(shí)交納土地租金的，自然資源部門可以解除合同，依法收回承租建設(shè)用地使用權(quán)。4.作價(jià)出資（入股）建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能作價(jià)出資（入股）建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能與出讓建設(shè)用地使用權(quán)一致，在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資、出租、抵押等。 5.授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能介于出讓（作價(jià)出資或入股）建設(shè)用地使用權(quán)和劃撥建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能之間：在使用年期內(nèi)，授權(quán)經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)可以依法作價(jià)出資、入股、租賃；可以在集團(tuán)公司直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，但改變用途或向集團(tuán)公司以外的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并補(bǔ)繳土地出讓金。（岳曉武 中國土地學(xué)會(huì)土地法學(xué)分會(huì)副主任委員、中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)副會(huì)長）
——來源：土言土語土言
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